Was ist eine Ausschreibung?

Eine Ausschreibung ist ein Verfahren, bei dem ein Käufer formell zur Abgabe konkurrierender Angebote auffordert, diese entgegennimmt und bewertet, um einen Auftrag für definierte Waren, Dienstleistungen oder Bauleistungen zu vergeben. Das Wort leitet sich vom Verb „to tender“ ab, das bedeutet, etwas formell anzubieten oder vorzulegen. Diese Verwendung lässt sich bis zu mittelfranzösischen und lateinischen Begriffen zurückverfolgen, die mit dem Unterbreiten eines Angebots gegenüber einer anderen Partei verbunden sind. Im modernen Vergabewesen hat sich die Bedeutung auf etwas Bestimmtes verengt: einen strukturierten Wettbewerb und nicht irgendeine Transaktion, der durch vorab festgelegte Teilnahmebedingungen, Bewertungskriterien und Zeitpläne geregelt wird, um Transparenz, Gleichbehandlung und ein angemessenes Preis-Leistungs-Verhältnis sicherzustellen.

Was eine Ausschreibung ist

Ausschreibung als formaler Wettbewerbsprozess

Die Ausschreibung bildet die Käuferseite eines Wettbewerbs um einen Auftrag: Sie umfasst die Regeln, Dokumente und Phasen, nach denen Angebote angefordert, verglichen und bezuschlagt werden. Sie ist kein einzelner Vorgang, sondern eine Abfolge, die beginnt, bevor ein Anbieter etwas einreicht, und erst endet, wenn der Auftrag vergeben und in regulierten Märkten öffentlich bekannt gegeben wurde.

Der Mechanismus beruht auf vorab festgelegten Regeln. Ein Käufer legt die Teilnahmebedingungen fest, veröffentlicht die Anforderungen, erläutert, wie die Angebote bewertet werden, und wendet diese Kriterien anschließend einheitlich auf alle Teilnehmer an. Leitlinien für die öffentliche Auftragsvergabe auf supranationaler Ebene beschreiben die Ausschreibung als den Mechanismus, mit dem öffentliche Stellen Bauleistungen, Waren und Dienstleistungen in offenen und wettbewerblichen Verfahren erwerben, um Qualität und ein angemessenes Preis-Leistungs-Verhältnis zu erzielen.

Daher bindet eine Ausschreibung den Käufer mindestens ebenso stark wie den Anbieter. Weicht ein Käufer von seinen eigenen veröffentlichten Bewertungskriterien ab oder behandelt er einen Bieter anders als einen anderen, kann die Vergabe in den meisten regulierten Rechtsordnungen rechtlich angefochten werden. Diese Bindung unterscheidet die Ausschreibung von einer informellen Angebotseinholung oder einem ausgehandelten Kauf.

Wie sich Ausschreibung und Angebotsabgabe unterscheiden

Ausschreibung und Bidding bezeichnen die beiden gegenüberliegenden Seiten desselben Wettbewerbs und sind nicht austauschbar. Ausschreibung bezeichnet den Prozess, in dem der Käufer zur Abgabe von Angeboten auffordert und diese verwaltet. Bidding bezeichnet die Erstellung und Einreichung einer Response durch den Anbieter im Rahmen dieses Prozesses.

Eine Definition aus der Praxis beschreibt die Rolle des Käufers klar: Der Käufer veröffentlicht eine Ausschreibung und fordert Anbieter auf, Angebote für bestimmte Waren, Dienstleistungen oder Arbeiten einzureichen. Anschließend vergleicht er diese Angebote, um den am besten geeigneten Anbieter auszuwählen. Die Ausschreibung selbst ist die formelle Aufforderung des Käufers. Die Ausschreibungsantwort ist das Angebot des Anbieters, das gemäß den vom Käufer festgelegten Bedingungen eingereicht wird.

Die praktische Konsequenz für alle, die an Angeboten arbeiten: „Ausschreibung“ bezeichnet in einem Satz wie „die Behörde schreibt den Auftrag aus“ immer die Tätigkeit des Käufers, auch wenn derselbe Begriff häufig unscharf für das gesamte Verfahren einschließlich der Käufer- und Anbieterseite verwendet wird. Ein Anbieter „schreibt“ nicht selbst „aus“, sondern führt das Verfahren nicht durch. Er reicht ein Angebot ein oder gibt ein Gebot in einem Verfahren ab, das von einer anderen Stelle durchgeführt wird.

Formen wettbewerblicher Ausschreibungsverfahren

Offenes Ausschreibungsverfahren

Bei einer offenen Ausschreibung kann jeder interessierte Wirtschaftsteilnehmer als Reaktion auf einen veröffentlichten Wettbewerbsaufruf ein Angebot einreichen. Der Teilnehmerkreis ist nicht beschränkt. Eine zentrale EU-Vergaberichtlinie, die Richtlinie 2014/24/EU, definiert das offene Verfahren genau so und legt eine Mindestfrist für den Eingang der Angebote fest.

Der Zugang zu diesem Verfahren ist bewusst unbeschränkt: Es gibt keine Präqualifikationsrunde, die den Teilnehmerkreis vor der Aufforderung zur Angebotsabgabe eingrenzt. Gemäß der Richtlinie müssen die Angebote die vom öffentlichen Auftraggeber angeforderten Angaben zur qualitativen Auswahl enthalten. Daher werden Eignungsprüfung und Zuschlag in einer einzigen Einreichung statt in getrennten Phasen behandelt.

Die Folge ist ein größeres, aber auch aufwendigeres Teilnehmerfeld. Da jeder geeignete Anbieter ein Angebot abgeben kann, gehen bei offenen Ausschreibungen tendenziell mehr Einreichungen ein als bei nicht offenen Verfahren. Das erhöht den Bewertungsaufwand auf Käuferseite, sorgt zugleich dafür, dass die Richtlinien öffentlich zugänglich bleiben und neue oder aufstrebende Anbieter sich aufgrund ihrer Leistung statt aufgrund bestehender Beziehungen behaupten können, wie ein Unternehmensglossar zum Vergabewesen festhält.

Nicht offene, Verhandlungs- und andere strukturierte Verfahren

Nicht alle Ausschreibungen stehen einer uneingeschränkten Teilnahme offen. Bei einigen Verfahren wird der Teilnehmerkreis begrenzt oder vor der Vergabe verhandelt. Solche Verfahren gibt es, weil sich manche Aufträge, insbesondere komplexe oder hochwertige, nur bedingt für einen offenen Wettbewerb ohne Eignungsprüfung in einer einzigen Runde eignen.

Nicht offene Verfahren sehen eine Präqualifikationsphase vor, bevor nur Bewerber aus der engeren Auswahl zur Angebotsabgabe aufgefordert werden. Verhandlungsverfahren und wettbewerbsfähiger Dialog ermöglichen es dem Käufer, Anforderungen mit Bietern zu erörtern und zu präzisieren, bevor er endgültige Angebote einholt. Dies eignet sich für Verträge, bei denen der Käufer die Lösung nicht im Voraus vollständig spezifizieren kann. Für alle gilt weiterhin derselbe Grundsatz wie bei offenen Verfahren: Die Regeln werden vor Beginn des Wettbewerbs festgelegt und einheitlich angewendet.

Der Zielkonflikt liegt zwischen Transparenz und Flexibilität. Ein Verhandlungsverfahren ermöglicht es dem Käufer, gemeinsam mit Anbietern eine Lösung zu gestalten. Es schränkt jedoch den Kreis der Bieter ein und räumt den Bewertenden mehr Ermessensspielraum ein. Genau deshalb sind solche Verfahren gesetzlich meist bestimmten Umständen vorbehalten und nicht als Standardverfahren vorgesehen.

Wettbewerbliche flexible Verfahren

Ein wettbewerbliches flexibles Verfahren ist eine Form der Ausschreibung, bei der eine Vergabestelle innerhalb der gesetzlichen Grenzen selbst gestaltet, statt einem durch Vorschriften festgelegten Ablauf zu folgen. Neben dem offenen Verfahren ist es einer der beiden Hauptwege, die nach einem modernen Vergabegesetz zur Verfügung stehen.

Der britische Procurement Act 2023 definiert ein wettbewerbliches Ausschreibungsverfahren entweder als einstufiges offenes Verfahren ohne Einschränkung des Bieterkreises oder als ein anderes wettbewerbliches Verfahren, das die Vergabestelle selbst für die Auftragsvergabe gestaltet. Laut den offiziellen Leitlinien zum Gesetz werden Aufträge in dessen Geltungsbereich in der Regel entweder im offenen Verfahren oder in diesem wettbewerblichen flexiblen Verfahren vergeben. Beide beginnen mit der Veröffentlichung einer Ausschreibungsbekanntmachung auf einer zentralen digitalen Plattform.

In der Praxis bedeutet dies mehr Gestaltungsfreiheit für den Auftraggeber innerhalb klarer Leitplanken: Phasen, Verhandlungsrunden und eine Vorauswahl können in ein flexibles Verfahren integriert werden, sofern die Regeln vor Beginn des Wettbewerbs in der Ausschreibungsbekanntmachung festgelegt und anschließend einheitlich angewendet werden.

So läuft ein Ausschreibungsprozess ab

Von der Marktansprache bis zur Ausschreibungsbekanntmachung

Ein Ausschreibungsverfahren beginnt in der Regel mit einer vorläufigen Markterkundung und endet in der Aufforderungsphase mit der Veröffentlichung einer Ausschreibungsbekanntmachung. Alles, was ein Käufer vor dieser Bekanntmachung unternimmt, dient der Vorbereitung. Danach gelten die in der Bekanntmachung und den Begleitunterlagen festgelegten Regeln.

Die Leitlinien des britischen Cabinet Office zu wettbewerblichen Ausschreibungsverfahren beschreiben einen Standardablauf: vorläufige Markterkundung, Ausarbeitung einer Beschaffungsstrategie und der Ausschreibungsunterlagen, Veröffentlichung einer Ausschreibungsbekanntmachung, eine festgelegte Angebotsfrist, Bewertung anhand der Zuschlagskriterien und Veröffentlichung einer Zuschlagsbekanntmachung. Dieser gesetzlich vorgeschriebene Ablauf verpflichtet eine Vergabestelle, vor der Vergabe eines regulierten öffentlichen Auftrags ein wettbewerbliches Ausschreibungsverfahren auf Grundlage einer Ausschreibungsbekanntmachung und der zugehörigen Ausschreibungsunterlagen durchzuführen.

Die Ausschreibungsfrist ist keine Nebensache. Sie ist ein festgelegter Zeitraum, in dem keinem Teilnehmer mehr Zeit als einem anderen eingeräumt werden darf. Ihre Dauer richtet sich in der Regel nach einer gesetzlichen Mindestfrist und liegt nicht im Ermessen des Käufers.

Bewertung und Zuschlag

In der Bewertungsphase werden die eingereichten Angebote anhand der in den Ausschreibungsunterlagen festgelegten Kriterien bewertet. Der Zuschlag ergibt sich unmittelbar aus dieser Bewertung und nicht aus gesonderten Verhandlungen. Kriterien, Gewichtungen und Verfahren müssen vor Eingang der Angebote festgelegt und veröffentlicht werden. Sie dürfen nicht nachträglich angepasst werden, sobald die Angebote vorliegen.

Hier zeigt sich, dass die Annahme, allein der niedrigste Preis entscheide, nicht zutrifft. Moderne Regelwerke für wettbewerbliche Ausschreibungen folgen in der Regel dem Ansatz des wirtschaftlich günstigsten Angebots. Dabei wird der Preis gegen Qualität, Risiken und vorab festgelegte strategische Kriterien abgewogen, statt automatisch das preisgünstigste konforme Angebot auszuwählen.

Eine nach der Entscheidung veröffentlichte Zuschlagsbekanntmachung schließt den mit der Auftragsbekanntmachung begonnenen Prozess ab. In einigen Rechtsordnungen gilt vor der Vertragsunterzeichnung eine Stillhaltefrist. In dieser Zeit können nicht berücksichtigte Bieter die Entscheidung wegen Verfahrensmängeln anfechten, bevor sie endgültig wird.

Die Rolle der Ausschreibung im gesamten Beschaffungszyklus

Ausschreibung versus öffentliche Beschaffung

Die Ausschreibung ist ein Verfahren der öffentlichen Auftragsvergabe, aber kein Synonym dafür. Die öffentliche Auftragsvergabe umfasst im Allgemeinen den Erwerb von Waren, Dienstleistungen oder Bauleistungen durch eine öffentliche Stelle. Die Ausschreibung ist das spezifische, regelgebundene Wettbewerbsverfahren, über das ein großer Teil, jedoch nicht die Gesamtheit dieser Aufträge, vergeben wird.

Ein Bericht des National Audit Office über den Wettbewerb bei der Vergabe öffentlicher Aufträge stellt fest, dass öffentliche Stellen aufgrund gesetzlicher Vorschriften ihre Ausschreibungen im offenen Wettbewerb durchführen müssen. Damit werden die Grundsätze der Gleichbehandlung und eines fairen Verfahrens verankert. Dem Bericht zufolge wurden in einem der vergangenen Jahre rund zwei Drittel des Gesamtwerts bestimmter Verträge der Zentralregierung über deren gesamte Laufzeit in wettbewerblichen Ausschreibungsverfahren vergeben. Das verbleibende Drittel wurde auf andere Weise vergeben, darunter Direktvergaben und Abrufe aus Rahmenvereinbarungen, die nicht immer ein neues vollständiges Ausschreibungsverfahren erfordern.

Diese Lücke ist für Anbieter relevant, die entscheiden müssen, worauf sie ihre Ressourcen konzentrieren: Ein Markt kann stark von öffentlichen Ausgaben abhängen, während zugleich ein erheblicher Anteil des Auftragswerts außerhalb formeller Ausschreibungsverfahren vergeben wird.

Ausschreibungen im Rahmen von Rahmenvereinbarungen und dynamischen Beschaffungssystemen

Eine Ausschreibung ist nicht immer ein einmaliger Vorgang. Bei Rahmenvereinbarungen und dynamischen Beschaffungssystemen kann eine einzige übergeordnete Vereinbarung während ihrer Laufzeit zu mehreren Ausschreibungsrunden führen. Ein Anbieter, der für eine Rahmenvereinbarung zugelassen ist, muss sich unter Umständen dennoch jedes Mal einem Miniwettbewerb stellen, der faktisch einem kleineren Ausschreibungsverfahren entspricht, wenn eine konkrete Leistung daraus abgerufen wird.

Der Mechanismus trennt zwei Phasen: ein anfängliches Wettbewerbsverfahren, in dem festgelegt wird, wer in die Rahmenvereinbarung oder das dynamische System aufgenommen wird, und anschließende, oft weniger aufwendige Ausschreibungsrunden unter den bereits qualifizierten Anbietern, sobald konkrete Anforderungen vorliegen. Dynamische Beschaffungssysteme bleiben während ihrer gesamten Laufzeit für neue Teilnehmer offen. So können sich neue Anbieter qualifizieren und an späteren Runden teilnehmen, ohne auf eine Neuauflage der gesamten Vereinbarung warten zu müssen.

Für einen Anbieter bedeutet ein Platz in einer Rahmenvereinbarung selten das Ende des Aufwands bei der Angebotserstellung. Oft beginnt damit ein wiederkehrender Zyklus kürzerer, häufigerer Wettbewerbsrunden unter derselben Rahmenvereinbarung.

Ausschreibungsmanagement, die Disziplin auf Anbieterseite

Ausschreibungsmanagement ist die interne Disziplin, mit der ein Anbieter seine Response auf ein Ausschreibungsverfahren vorbereitet und koordiniert. Es ist nicht das Ausschreibungsverfahren selbst. Während der Käufer das Ausschreibungsverfahren durchführt, umfasst das Ausschreibungsmanagement die Aktivitäten des Anbieters in Reaktion darauf.

Typischerweise umfasst es die Identifizierung von Chancen, die Zusammenstellung der Mitwirkenden, die Erstellung und Prüfung der Response sowie die fristgerechte Einreichung gemäß den Anforderungen der Ausschreibungsunterlagen. Da die Ausschreibung Fristen und Kriterien vorgibt, die der Anbieter nicht ändern kann, dient das Ausschreibungsmanagement vor allem dazu, die internen Arbeiten des Anbieters an einen Zeitplan und ein Format anzupassen, die er nicht kontrolliert.

Werden die beiden Begriffe gleichgesetzt, bleibt unklar, wer wofür verantwortlich ist. Eine verspätete oder nicht konforme Einreichung ist ein Fehler im Ausschreibungsmanagement. Eine Bewertung, bei der die eigenen veröffentlichten Kriterien außer Acht gelassen werden, ist dagegen ein Ausschreibungsmissverhältnis. Für die jeweiligen Abhilfemaßnahmen sind völlig unterschiedliche Parteien zuständig.

Häufige Missverständnisse über Ausschreibungen

Der niedrigste Preis ist nicht standardmäßig die Grundlage für die Zuschlagserteilung.

Bei Ausschreibungen erhält nicht standardmäßig der Bieter mit dem niedrigsten Preis den Zuschlag. Moderne wettbewerbliche Ausschreibungsverfahren orientieren sich in der Regel am wirtschaftlichsten Angebot und berücksichtigen neben den Kosten auch Qualität, Risiken und strategische Kriterien.

Die Kriterien für diese Abwägung werden vor der Aufforderung zur Angebotsabgabe festgelegt und offengelegt. So kann ein Käufer weder nachträglich Qualitätsgewichtungen einführen, um einen bevorzugten Bieter zu begünstigen, noch sie während des Verfahrens streichen, um eine kostengünstigere Vergabe zu rechtfertigen. Genau diese beiden Arten der Manipulation sollen offengelegte, feste Kriterien verhindern.

Für einen Anbieter, der sich an einer Ausschreibung beteiligt, bedeutet dies in der Praxis: Eine technisch überzeugende, fundiert belegte Response kann stärker wiegen als der niedrigere Preis eines Wettbewerbers, sofern die vom Käufer veröffentlichten Kriterien der Qualität tatsächlich Gewicht haben. Bei Aufträgen mit höherem Wert oder Risiko ist dies in der Regel der Fall.

Ausschreibungen sind nicht auf eine Branche oder Rechtsordnung beschränkt

Ausschreibungen kommen im Bauwesen, im öffentlichen Dienst, in der Verteidigung, im Gesundheitswesen sowie bei der Beschaffung allgemeiner Waren und Dienstleistungen zum Einsatz. Ihre gesetzlich geregelten Formen unterscheiden sich je nach Rechtsordnung, nicht nach Branche. Anders als der allgemeine Sprachgebrauch bisweilen nahelegt, ist der Begriff weder auf das Bauwesen noch auf die Vorschriften eines einzelnen Landes beschränkt.

Die rechtliche Ausgestaltung unterscheidet sich je nach Rechtssystem. Die EU-Mitgliedstaaten wenden die Verfahren der Richtlinie 2014/24/EU an. Im Vereinigten Königreich gelten nun die Verfahren für wettbewerbliche Ausschreibungen gemäß dem Procurement Act 2023. Bei Bauprojekten weltweit können zudem Normen wie ISO 10845-3:2011 für Ausschreibungsbedingungen angewendet werden, unabhängig vom Vergaberecht eines einzelnen Landes.

Für einen grenzüberschreitend tätigen Anbieter bedeutet dies, dass die grundlegende Logik der Ausschreibung weitgehend unverändert bleibt: feste Regeln, die im Voraus offengelegt und einheitlich angewendet werden. Die konkreten Verfahrensbezeichnungen, Schwellenwerte und Rechtsbehelfe unterscheiden sich jedoch je nach Rechtsordnung und müssen für jeden Vertrag einzeln geprüft werden.