Was ist ein Konsortialangebot?

Bei einem Konsortialangebot werden Ressourcen gebündelt: Der Auftraggeber bewertet die Gruppe als einen Bieter. Eine Anforderung, die ein Mitglied allein nicht erfüllen kann, etwa ein Leistungsbereich, eine Referenz oder ein bestimmtes Kapazitätsniveau, kann daher von einem anderen Mitglied erfüllt werden, sofern die Ausschreibungsunterlagen dies zulassen. Auf Anbieterseite gilt der Begriff gleichermaßen für öffentliche und private Aufträge, sofern die Unterlagen eine Gruppe als Bieter zulassen.

Der Begriff gilt nicht, wenn ein Unternehmen das Angebot allein verantwortet. Ein Hauptauftragnehmer, der mit Unterauftragnehmern ein Angebot abgibt, reicht kein Konsortialangebot ein. Das gilt auch für ein Joint-Venture-Unternehmen, das im eigenen Namen ein Angebot abgibt, oder für einen Bieter, der sich auf die Kapazitäten eines anderen Unternehmens stützt, ohne dass dieses dem Angebot beitritt. Eine langfristige Allianz zwischen Unternehmen kann Konsortialangebote hervorbringen, doch der Begriff selbst bezeichnet ein einzelnes Angebot für eine einzelne Ausschreibung.

So funktioniert ein Konsortialangebot

Konsortialangebote sind gemeinsame Angebote, bei denen die Mitglieder als Einheit auftreten, weil kein einzelnes Mitglied alle vom Auftraggeber festgelegten Bedingungen erfüllt. Ein federführendes Mitglied vertritt dabei die Gruppe. Konsortialangebote beruhen auf drei Dingen: einem Grund für die gemeinsame Angebotsabgabe, einer Vereinbarung zwischen den Mitgliedern und einem einzigen Angebot mit einem gemeinsamen Nachweissatz und einer gemeinsamen Freigabe über mehrere Unternehmen hinweg.

Warum Unternehmen gemeinsam Angebote abgeben

Der Grund liegt meist in den Teilnahmebedingungen oder im Umfang. Die Ausschreibung verlangt eine Fähigkeit, Kapazität oder Erfolgsbilanz, die kein einzelnes Mitglied vorweisen kann, die Gruppe gemeinsam jedoch schon.

Die Leitlinien der walisischen Regierung zum Procurement Act 2023 nennen die gemeinsame Angebotsabgabe, etwa als Konsortium, als eine von drei Formen der Zusammenarbeit, bei denen sich ein Anbieter auf einen anderen stützt, um die Teilnahmebedingungen zu erfüllen. Die beiden anderen sind Unterauftragsvergabe und Garantien. Das Praxisbeispiel beschreibt einen Anbieter von infrastrukturellen Dienstleistungen und einen Anbieter von technischen Dienstleistungen, die entweder ein Konsortium bilden können oder von denen einer den anderen als Unterauftragnehmer beauftragen kann.

Die Leitlinien richten sich an öffentliche Auftraggeber in Wales. Sie zeigen, wie Auftraggeber dort eine Gruppe von Anbietern beurteilen, und erlegen dem Bieter keine Pflichten auf.

Die Konsortialvereinbarung

Ein Bieterkonsortium wird durch eine Konsortial- oder Kooperationsvereinbarung zwischen seinen Mitgliedern zusammengehalten, nicht durch einen Vertrag mit dem Auftraggeber. Die Vereinbarung regelt, wer welchen Teil des Auftrags erfüllt, wer welches Risiko trägt und wie sich der Preis aus den Kosten der einzelnen Mitglieder zusammensetzt. Sie benennt außerdem das federführende Mitglied und bevollmächtigt es, das Angebot einzureichen und die Gruppe gegenüber dem Auftraggeber zu vertreten.

Die Vereinbarung regelt das Verhältnis der Mitglieder untereinander. Welche Verpflichtungen jedes Mitglied gegenüber dem Auftraggeber hat, ergibt sich aus den Ausschreibungsunterlagen und nach dem Zuschlag aus dem Vertrag.

Ein Angebot von mehreren Unternehmen

Der Auftraggeber bewertet ein Angebot, daher muss es wie die Arbeit eines einzigen Bieters wirken. Die Autoren der einzelnen Mitglieder bringen jeweils ihren eigenen Schreibstil, ihre eigene Terminologie und Formatierung ein. Das Bid-Team des federführenden Mitglieds legt deshalb einen einheitlichen Stil, einheitliche Begriffe und eine gemeinsame Struktur für alle fest. Den Anfang macht die Zuweisung von Abschnittsverantwortlichen und Fristen an die Mitglieder im Bid-Kick-off-Meeting.

Für Nachweise gilt dieselbe Regel. Die Fallstudien, Zertifikate und Richtlinien jedes Mitglieds befinden sich in dessen eigener Bibliothek und wurden für dessen eigene Angebote erstellt. Jeder Nachweis muss einem einheitlichen Standard entsprechen und die Frage beantworten, für die er angeführt wird. Zudem entscheidet jedes Mitglied, welche eigenen Materialien an den Auftraggeber weitergegeben werden dürfen.

Auch die Freigabe erfolgt unternehmensübergreifend. Jedes Mitglied genehmigt die in seinem Namen eingegangenen Verpflichtungen, etwa zu Leistungsumfang, Personal und Preis, bevor der Bid-Manager des federführenden Mitglieds die endgültige Freigabe erteilt und dieses das Angebot einreicht.

Wo ein Konsortialangebot im Ausschreibungsprozess einzuordnen ist

Bei einem Konsortialangebot fällt die Entscheidung für eine Partnerschaft im Rahmen von bid/no-bid, und die Mitglieder schließen ihre Vereinbarung ab, bevor jemand mit dem Entwurf beginnt. In Wales werden die Partner anschließend bei der Zuschlagserteilung öffentlich genannt. Dadurch kommen am Anfang und am Ende der Angebotserstellung weitere Schritte zum übergeordneten Ausschreibungsmanagement hinzu.

Vor der Angebotserstellung: Entscheidung für eine Partnerschaft

Ein Angebot allein, gemeinsam mit Partnern oder gar nicht abzugeben, sind Optionen innerhalb einer einzigen go/no-go-Entscheidung. Eine Lücke, die das Team nicht allein schließen kann, ist ein Grund, nach einem Partner zu suchen. Fehlt ein geeigneter Partner, kann dies ein Grund sein, kein Angebot abzugeben.

Die Vereinbarung wird vor der Ausarbeitung getroffen, da die Aufteilung der Leistungserbringung und die Preisstruktur bestimmen, was die Bid-Writer schreiben können. Im Ausschreibungsprozess fügt ein Konsortium daher zwischen der Entscheidung zur Angebotsabgabe und dem Beginn der Ausarbeitung eine weitere Phase ein.

Nach dem Zuschlag: Was öffentlich wird

Nach den Leitlinien der walisischen Regierung muss ein öffentlicher Auftraggeber, der einem Anbieter den Zuschlag erteilt, der sich zur Erfüllung der Teilnahmebedingungen auf andere Anbieter gestützt hat, deren Angaben in der Bekanntmachung über den vergebenen Auftrag veröffentlichen. Ausgenommen sind Garantiegeber.

Die Partner eines Konsortiums werden daher öffentlich genannt, sobald in Wales der Zuschlag erteilt wurde. Eine während der Angebotserstellung vertraulich behandelte Partnerschaft bleibt nach dem Zuschlag nicht vertraulich.

Was die Richtlinie 2014/24/EU für Bietergemeinschaften erlaubt

Bei Verfahren in EU-Mitgliedstaaten erlaubt die Richtlinie 2014/24/EU Gruppen, Angebote ohne eine festgelegte Rechtsform abzugeben. Sie erlaubt dem öffentlichen Auftraggeber, nach dem Zuschlag eine Rechtsform zu verlangen, wenn diese für den Auftrag erforderlich ist. Zudem darf der öffentliche Auftraggeber festlegen, wie eine Gruppe die Eignungsanforderungen erfüllt.

Keine festgelegte Rechtsform für die Angebotsabgabe

Die Richtlinie 2014/24/EU erlaubt Gruppen von Wirtschaftsteilnehmern, einschließlich vorübergehender Zusammenschlüsse, die Teilnahme. Ein öffentlicher Auftraggeber darf von einer Gruppe für die Abgabe eines Angebots keine bestimmte Rechtsform verlangen. Die Mitglieder müssen vor der Angebotsabgabe weder ein Unternehmen gründen noch eine Personengesellschaft eintragen lassen.

Artikel 19 Absatz 3 setzt die Grenze. Hat eine Gruppe den Zuschlag erhalten, kann der öffentliche Auftraggeber von ihr eine bestimmte Rechtsform verlangen, sofern dies für die zufriedenstellende Ausführung des Auftrags erforderlich ist. Ist dies in den Ausschreibungsunterlagen festgelegt, wissen die Mitglieder bereits vor der Angebotsabgabe, dass nach dem Zuschlag eine Änderung der Rechtsform erforderlich sein kann.

Von der Gruppe erfüllte Eignungsanforderungen

Erwägungsgrund 15 erlaubt es dem öffentlichen Auftraggeber, ausdrücklich festzulegen, wie eine Gruppe die Anforderungen an die wirtschaftliche und finanzielle Leistungsfähigkeit sowie die technische und berufliche Befähigung erfüllt, die für einzelne Bieter gelten. In den Ausschreibungsunterlagen wird festgelegt, wie die Kennzahlen, Referenzen und Qualifikationen der Mitglieder bei den Nachweisen der Gruppe berücksichtigt werden.

In der EEE (Einheitliche Europäische Eigenerklärung) werden diese Nachweise erstmals erklärt. Das Bid-Team des federführenden Mitglieds trägt die Angaben aller Mitglieder gemäß den in den Unterlagen festgelegten Regeln zusammen.

Was die Forschung über Konsortialangebote zeigt

Untersuchungen zu öffentlichen Bauaufträgen in der EU zeigen, dass bei Zuschlägen an Bietergemeinschaften fast immer ein KMU zu den erfolgreichen Bietern gehört. Sie zeigen auch, dass die Mitgliedschaft in einem Konsortium die Zuschlagschancen eines KMU erhöht, auch wenn die meisten erfolgreichen KMU allein bieten.

Zuschläge an Bietergemeinschaften bei öffentlichen Bauaufträgen in der EU

Eine Studie von Nemec in Empirical Economics, die 2024 veröffentlicht wurde, analysierte die auf TED veröffentlichten Zuschläge für öffentliche Bauaufträge aus den Jahren 2018 bis 2022. Von 7.002 Aufträgen, die an eine Gruppe von Wirtschaftsteilnehmern vergeben wurden, gehörten bei 6.811 KMU zu den erfolgreichen Mitgliedern. Mehr als die Hälfte davon ging an Konsortien, die ausschließlich aus KMU bestanden.

Die Daten beziehen sich ausschließlich auf öffentliche Bauaufträge. Sie lassen keine direkten Aussagen über Dienstleistungs- oder Lieferaufträge zu.

Konsortialmitgliedschaft und Zuschlagschancen für KMU

Dieselbe Studie ergab, dass die Teilnahme an Ausschreibungen als Mitglied eines Konsortiums die Zuschlagschancen von KMU bei öffentlichen Bauaufträgen deutlich erhöhte. Der Autor sieht darin eine Möglichkeit für KMU, finanzielle und administrative Hürden im Wettbewerb mit großen Unternehmen zu überwinden.

KMU erhielten die meisten ihrer Aufträge weiterhin als alleinige Zuschlagsempfänger (77%), die übrigen als Mitglieder eines Konsortiums. Unteraufträge werden in den Daten nicht erfasst. Daher sind KMU, die für einen Hauptauftragnehmer tätig sind, in keiner der beiden Zahlen enthalten.

Wie sich ein Konsortialangebot von ähnlichen Vereinbarungen unterscheidet

Bei jeder der drei verwandten Konstellationen gibt ein Unternehmen allein ein Angebot ab. Bei der Vergabe von Unteraufträgen hält ein Hauptauftragnehmer den Vertrag und bezahlt seinen Unterauftragnehmer. Ein Joint-Venture-Unternehmen ist eine juristische Person, die im eigenen Namen ein Angebot abgibt. Bei der Eignungsleihe nutzt ein Unternehmen die Kapazitäten eines anderen Unternehmens, ohne dass dieses selbst ein Angebot abgibt. In England, Wales und Nordirland behandelt der Procurement Act 2023 gemeinsame Angebote und die Vergabe von Unteraufträgen als getrennte Wege.

Unterauftragsvergabe unter einem Hauptauftragnehmer

Ein Hauptauftragnehmer gibt allein ein Angebot ab, unterzeichnet den Vertrag und bezahlt seine Unterauftragnehmer. Der Unterauftragnehmer hat keinen Vertrag mit dem Auftraggeber, ist nicht Teil des Bieters, und der Hauptauftragnehmer bleibt für den gesamten Vertrag verantwortlich.

In England, Wales und Nordirland gilt nach Section 22 des Procurement Act 2023, die seit dem 24. Februar 2025 in Kraft ist, ein Anbieter insoweit als die Teilnahmebedingung erfüllend, wie ein mit ihm verbundener Anbieter sie erfüllt. Anbieter gelten als verbunden, wenn sie gemeinsam ein Angebot einreichen. Eine gesonderte Regelung gilt für einen Anbieter, der den Auftrag ganz oder teilweise als Unterauftrag an den anderen Anbieter vergeben wird, oder wenn der andere Anbieter für ihn bürgen wird. Diese Regelung greift nur, wenn der öffentliche Auftraggeber davon überzeugt ist, dass die Anbieter rechtsverbindliche Vereinbarungen schließen werden.

Ein Konsortialpartner wird daher bereits durch die gemeinsame Einreichung berücksichtigt. Ein Unterauftragnehmer wird erst berücksichtigt, wenn der öffentliche Auftraggeber davon überzeugt ist, dass die Vereinbarung rechtsverbindlich sein wird.

Ein Joint-Venture-Unternehmen

Ein Joint-Venture-Unternehmen ist eine eigenständige juristische Person im Eigentum seiner Muttergesellschaften, die im eigenen Namen Angebote abgibt, Verträge schließt und als einzelner Anbieter bewertet wird. Ein Konsortium ist in der Bid-Phase keine eigenständige juristische Person: Seine Mitglieder bleiben separate Unternehmen, die gemeinsam ein Angebot abgeben.

Ein Konsortium kann nach dem Zuschlag dennoch eine eigene Rechtsform benötigen, wenn der öffentliche Auftraggeber dies für die Auftragsausführung gemäß der oben genannten Regelung in Artikel 19 Absatz 3 verlangt.

Nutzung der Kapazitäten eines anderen Unternehmens

Eignungsleihe bedeutet, dass ein Bieter die Kapazitäten eines anderen Unternehmens, etwa dessen wirtschaftliche Leistungsfähigkeit oder Erfahrung, nutzt, um die Eignungskriterien zu erfüllen, ohne dass dieses Unternehmen dem Angebot beitritt. Artikel 63 der Richtlinie erlaubt es einer Gruppe in EU-Verfahren, unter denselben Bedingungen wie ein einzelner Bieter die Kapazitäten ihrer eigenen Mitglieder oder anderer Unternehmen in Anspruch zu nehmen. Ein Konsortium kann sich daher auf ein Unternehmen außerhalb des Konsortiums stützen.